気仙沼市議会2月定例会が終わりました。復興の先に向けてさまざまな政策や方針が示され、議論が重ねられました。その内容を何回かに分けて報告します。
報告第1弾は2月26日に行った今川悟の一般質問のうち、津波避難と災害危険区域に関する部分です。
7月30日のカムチャツカ半島沖地震では30時間超にわたって避難と、アンケート(結果は市ホームページで公表)から分かった課題をどのように解決していくのかについて議論しました。特に車避難についてはこれから慎重に検討していく必要があります。
■地盤隆起続く。65㎝沈下して56㎝隆起
災害危険区域の見直しに関する議論は平行線ですが、地盤隆起は震災後ずっと続いています。地震によって65㎝沈下して、令和7年2月で56㎝隆起しており、その差は11㎝となりました。長期視点でチェックしていかなければなりません。
■一般質問の内容は下記の通りです。
１ 津波注意報等発表時の課題について
令和７年7月30日のカムチャツカ半島沖地震は津波注意報・警報が32時間も続き、防災と市民生活に関するさまざまな課題を浮き彫りにしました。12月8日の青森県東方沖地震では、津波注意報後の北海道・三陸沖後発地震注意情報もありました。津波避難行動の課題など次の５点について質問します。
質問① カムチャツカ半島沖地震の津波避難を検証するため、庁内の課題を整理するとともに、市民アンケートを実施しましたが、その分析結果と課題、今後の対応を伺います。特に車避難と通行規制、避難指示対象区域、避難が長期化した場合の避難所運営について答弁を求めます。
菅原市長 津波注意報等発表時の課題についてでありますが、昨年発生したカムチャツカ半島付近の地震に伴う津波避難については、災害対策本部の運営など庁内の対応を検証するため、危機管理課において各課の課題を取りまとめるとともに、市民の避難行動を検証するため、ＷＥＢ及び郵送による市民アンケートを実施しました。
庁内の課題については、情報収集や電話応対等の業務が増大した時間帯に一部の職員に負荷が集中したことなど、主に職員の役割分担や情報連携に係る体制や仕組みの改善に関するものが多く、それぞれの課題に対して、具体的な改善案を作成し、順次実装を進めているところであります。
市民アンケートについては、有効回答数は１２９４件で、「避難した」と回答した５６６人のうち、自動車で避難した方の割合は７３％でありました。
また、「避難の途中で車の渋滞を見ましたか」の問いに対して、８９％の方が「渋滞は見ていない」と回答していることから、多くの方が自動車でスムーズに避難できたものと考えております。
しかしながら、今回は震源から一定の距離があったため、津波到達予想時刻まで時間的猶予があり、加えて、津波注意報から警報に段階的に引き上げられたことで避難開始が分散したことや、避難対象者が災害危険区域内にいる方に限られたことなどにより、渋滞が発生しなかったものであり、すべての津波避難において、自動車避難が徒歩避難より優位性があるとは言えないと考えております。
避難指示対象区域に関しては、津波注意報発表後に自宅から避難した方の７６％、津波警報発表後に自宅から避難した方の２９％が、自身が避難対象者でないことを認識しており、津波情報に応じた 避難指示対象区域を「正しく理解していない」との回答は２７％となっております。
これらのアンケート結果を踏まえ、自動車避難の リスクと許容条件や、津波情報に応じた避難指示対象区域について、引き続き、津波避難ガイドライン及び津波ハザードマップ等を活用した防災講座等を通じて、周知・啓発を図ってまいります。
交通規制に関しては、国道、県道が、津波警報発表に伴い、避難指示対象区域より広い津波浸水想定区域の外側で通行止めを実施し、県道については、津波警報解除後も通行止めを継続したことなどにより、避難指示対象区域外における市民の行動も制限される状況となりました。各道路管理者においては、交通規制に伴って生じた課題について、本市も含めた各自治体からの意見を踏まえて、今後、運用の見直しを行うと伺っております。
避難所に関しては、津波注意報の発表から解除まで約３２時間開設いたしましたが、備蓄食料・飲料の提供や、座っていることが難しい要配慮者への段ボールベッドの提供、保健師等による巡回健康相談、交代職員の確保など、避難の長期化に応じた対応を行いました。
学校体育館の避難者については、熱中症対策のためエアコンのある教室に移動していただくよう、災害対策本部から各避難所に指示しましたが、今後は、生徒が 学校にいる時期や時間帯であっても、各避難所の判断でエアコンのある特別教室などを避難スペースとして活用するとともに、体育館にはスポットクーラーを配置するなど、夏場の避難に対応してまいります。
また、避難所運営への地域の方々の関わり方によって、食事の提供などに差が生じるなどの事例が確認されておりますが、地域の方々が避難所運営に積極的に関わることによって、より過ごしやすい環境づくりが期待できることから、今後、避難所ごとに自主防災組織や施設管理者、市職員等で構成する避難所運営委員会の設置を順次進めてまいります。
なお、災害の規模によっては、国の被災地支援の枠組みや災害協定を締結している企業・自治体等を通じて、食料や資機材等の調達、医療・福祉体制及び避難所運営にあたる人員の確保などを行い、長期避難に対応することにしております。
質問② 避難指示の発令時における魚市場で働く人たちの避難行動と水揚げ作業への影響について現状と課題を伺います。今後、陸閘が完全閉鎖した場合の避難ルールについても確認します。
菅原市長 避難指示の発令時における魚市場の状況についてでありますが、昨年のカムチャツカ半島付近を震源とする地震に伴う津波については、避難指示発令から津波到達予想時刻まで時間があり、水揚げ作業が間もなく終わるタイミングだったことから、避難の初動は緩やかで、水揚げ作業への影響はありませんでした。
一方で、魚市場前地区の防潮堤は、今年度末に完成し、今後、津波注意報等が発表された場合、陸閘が閉鎖されますので、避難階段や乗り越し道路を利用して迅速に避難するよう、魚市場の関係者に徹底してまいります。
なお、関係者が躊躇なく避難出来るよう、津波による避難指示発令時において、魚市場に上場、残置された魚介類の滅失、損傷、価値低下等に対する救済措置について、全国７３市で構成し、私が会長を務める水産都市協議会並びに全国水産都市三団体連絡協議会において引き続き国に要望してまいります。
また、陸閘の供用開始後、早い時期に避難訓練を実施する予定としております。
質問③ 初めて発表された北海道・三陸沖後発地震注意情報の対応と影響を伺います。
菅原市長 北海道・三陸沖後発地震注意情報についてでありますが、令和４年１２月に本制度が運用開始されてから、これまで、防災ハンドブックや市ホームページ、市広報などで周知に努めてまいりましたが、発表を受けて、１週間、定時に市公式ＬＩＮＥで注意喚起を行ったほか、定例記者会見の場で私からも注意喚起させていただくなど、報道機関を介しても広く周知したところであります。
後発地震注意情報は、発表後１週間程度は、普段どおりの生活や社会経済活動を継続しつつも、日頃からの地震・津波への備えを再確認し、すぐに避難できるよう準備していただくためのもので、今回特に影響はありませんでしたが、市民や行政にとって重要な機会になったものと考えております。
質問④ 避難指示に伴う対応について、それぞれが気づいた課題と今後の対応について関係機関がオープンに話し合う場が必要だと思います。防災会議の在り方を含めて市の考えを伺います。
菅原市長 防災会議の在り方等についてでありますが、避難指示など実際の災害対応の課題や今後の対応を議論する場は、危機管理課が災害ごとに課題等を整理したうえで、課題内容や対応状況に応じて、国、県、その他関係機関と協議する場を設け、必要な対応の検討と改善の要望を行っております。
防災会議については、気仙沼市防災会議条例に基づき、市の防災計画の作成や実施の推進、その他地域の防災に関する重要事項の審議等を目的に、市民の幅広い意見を反映するため、公募委員をはじめ、災害対策にかかわる関係機関・団体や学識経験者などで構成し、公開で開催しております。
なお、今後必要に応じて、地区ごとに開催している防災意見交換会での議論を吸い上げ、防災対策に反映させる仕組みの構築や、防災会議内に災害対応後の課題や改善点について専門の事項を調査する専門委員の配置や課題等に沿った部会の設置などにより、防災対策に現場の意見が反映できるよう取り組んでまいります。
質問⑤ 市民向けの防災講座や防災に関する懇談会の最近の実施状況を伺います。また、避難行動の課題などについて市民と情報を共有し、対応を一緒に考える方法について市の考えを伺います。
菅原市長 市民向けの防災講座や防災に関する懇談会についてでありますが、今年度、地域に出向いて実施する防災講座等を計４４件実施しております。その内訳は、防災講座９件、地区説明会１０件、防災訓練参加６件、その他意見交換会等１９件となっております。
本市では、これまで防災講座や津波避難ワークショップ、自主防災組織との意見交換、総合防災訓練後の振り返りなどを通じて、地域ごとの避難経路や避難 場所に係る意見や情報を市民の皆様と共有し、課題の把握に努めてまいりました。
しかしながら、これらの取り組みは、地区によって開催件数や参加状況に差がみられ、防災意識に濃淡があると認識しておりますので、今後は、地域の自主性を一層高められるよう自主防災組織連絡協議会と防災士等の地域防災リーダーとの連携による防災講座の実施や、防災まち歩き等の取り組みを推進し、市民と防災を考える場の創出にさらに取り組んでまいります。
【再質問】
今川 答弁を聞く限りでは十分な取り組みをしていると感じましたが、少し確認します。新聞報道では北海道・十勝沖でマグニチュード9クラスの巨大地震のひずみがたまり続けていると発表され、油断できない状況となっています。一点目の市民アンケートは今回やってよかったと思います。結果から課題が見えてきたし、避難対象区域も意外と理解されていることも分かりました。そのフィードバックをどうするのかを知りたいです。アンケート結果は市ホームページに掲載されていますが、防災会議等で報告されますか。
千葉危機管理監 今回のアンケートは、3月に行われる防災会議で説明をさせていただきたいと思っておりますし、このアンケートをもとに現在開催しています地区の防災講座などで活用をしています。
今川 3月の防災会議等の際には、今日答弁があった取り組みも含めて報告していただきたいと思います。魚市場はこれからゲートが閉じるということで、どういうことが起こるかというと、市長がおっしゃった通り、水揚げされたものをどうするかだと思います。3点目の後発地震注意情報は、影響がないとのことでしたが、観光や飲食店は確認しましたか。年末だったので飲食店のキャンセルがあったのではないですか。こういう情報が出た時に、観光客が来ていいのかと遠慮したり、飲み会に行っていいのかと心配される方もいます。その辺はどのように調査しましたか。
千葉危機管理監 後発地震注意情報の振り返りという形で、例えばその今お話のあった観光であったり、飲食であったりという部分についての調査は、具体的にはしていません。危機管理課に電話で問い合わせ等があった場合については、個人の方でございましたら、普段通りの生活をしながらも、まず気をつけながら生活をしていただくことを、こちらの方から回答させていただいているところでございます。
今川 今回は様々な学びがあったと思います。普段通りの生活をしながら気をつけてほしいというのは国も推奨していますので、過度に何かを自粛したりすることが、本来あんまりしない方がいいのかなというふうに思います。災害があって避難がした時に、振り返りみたいなことはこれから重要になると思いますので、今回のアンケートとか防災会議で話し合うってこと、すごくいいなと思いました。今後も何かなければいいのですが、もしあったときはそこから学ぶという姿勢を持っていただきたいと思います。
２ 災害危険区域の見直しについて
本市の災害危険区域は、防潮堤等を整備しても東日本大震災と同規模の津波で浸水が想定されるエリアを指定し、建築制限をかけています。しかし、繰り返し議論してきたように、指定範囲の正確性に問題がありますので、あらためて課題を整理するために次の４点について質問します。
質問① 災害危険区域内の建築制限の適用除外認定について、申請の状況や傾向、窓口の対応を伺います。
菅原市長 災害危険区域の見直しについて、お答えいたします。
建築制限の適用除外認定についてでありますが、平成２４年７月から申請の受付を開始し、これまで認定した件数は１０４件となっております。直近３年の申請状況としましては、令和４年度は併用住宅等３件、令和５年度は専用住宅４件、令和６年度は寄宿舎１件と推移しており、今年度は現在のところ申請はありません。
申請受付時には、災害危険区域に関する条例第３条で建築を制限していることを説明し、条例第４条の規定に基づく認定基準を満たす場合、建築制限適用除外認定しております。
質問② 震災で沈下した地盤の隆起状況とその影響、今後の対応を伺います。
菅原市長 震災で沈下した地盤の隆起状況についてでありますが、国土地理院では、電子基準点を平成２９年２月２８日に２２㎝プラス修正したのち、昨年４月には、標高の算出基盤を、水準測量から衛星測位に変更 するといった全国的な標高改定を行い、令和７年２月 時点の数値で５６㎝の隆起との公表がされております。
国土地理院に確認したところ、笹が陣にある観測局では、震災後に約６５㎝沈下し、令和６年２月 時点で２２㎝に加えて２９㎝、計５１㎝の隆起、令和７年２月では、更に５㎝、合計で５６㎝の隆起となっております。
質問③ 後世に課題を先送りしないため、正確な認定で災害危険区域の範囲を見直すか、建築物の認定にかかる想定浸水深について最新のシミュレーション結果を適用させる考えはありませんか。あらためて市の考えを伺います。
菅原市長 災害危険区域の範囲の見直しについてでありますが、災害危険区域は、住居の用に供する建築物等の建築を制限する区域を定めたものであり、津波被害から二度と同じ惨事を繰り返さないよう、住民の生命を守るため、現行の区域を維持していくことが、市民に混乱を招くことなく、継続的な行政対応につながり、安全面も確保されるものと考えております。
先ほどの質問で「正確な」という言葉が何度か使われていますが、どこにも正確なものはないと私は思っています。まず、シミュレーションをかけた時に、本市をはじめ多くの町が東日本大震災と同じ潮位でやりました。それに何か意味があったかというと、特に意味はありません。当時はそういう雰囲気だったということです。本来であれば、保守的に見るならば、満潮位でやるべきでした。それと浸水深についても本市は、TP1.8mに対して0㎝にしました。しかしながら、多くの街が+2m、実際の地面の+2mになりました。
なぜ本市においてゼロになったかについては、今川議員も多分当時傍聴されていたと思いますが、復興会議において都市計画の専門家の大西隆先生から、60㎡の面積がある家で2mっていうのは120㎥の浮力がつくのでこれは危険ですということでした。その大西先生だけのご意見で決めるというわけにもいかなかったので、隣にいた今村先生に私が座長だったので聞きました。今村先生もその通りで危険ですとおっしゃったので、今日は非常に他の町より厳しいところになりました。で、その後に隆起をしているとかということは当然ありますけれど、同時に、実際、家も建って、建物も建っていっていますので、常にシミュレーションをかければ変化します。その中で、私たちとしては、市民にとって混乱がなく、かつ安全が保たれるというところに起点を置いて行政を進めることが、市民にとっても混乱がなく安全が保たれるということで整理をしたところです。
質問④ 津波防災地域づくりに関する法律に基づいて宮城県が３月に指定する予定の津波災害警戒区域と本市が指定する災害危険区域について、市民が混乱しないように周知する方法を伺います。
菅原市長 宮城県が指定する津波災害警戒区域と市が指定する災害危険区域についてでありますが、宮城県は、令和４年５月に公表した最大クラスの津波浸水想定区域と同じ区域を、本年３月に津波防災地域づくりに関する法律に基づく津波災害警戒区域に指定することとしております。
本市では、令和４年に新たな津波浸水想定区域が発表されてから、市内３地区で説明会を開催し、私も出席して、津波防災地域づくりに関する法律の趣旨と、従来からの災害危険区域との関係、津波が建物等にぶつかった際のせき上げを考慮した基準水位などについて説明し、その後、危機管理課が、市内１５地区で津波ハザードマップ作成ワークショップを開催し、参加者から出された意見をマップに反映させたうえで、令和６年１２月に全市版と地区版の津波ハザードマップを市内全戸に配付しております。せき上げの説明は全市版にあります。
津波災害警戒区域の指定に伴い、該当する市町には、津波ハザードマップの作成等が義務付けられますが、本市の津波ハザードマップ及び津波避難ガイドラインは、津波災害警戒区域と同じ区域及び基準水位に基づいて作成しており、区域指定をもって内容の修正を行う必要はありません。
また、津波災害警戒区域に立地する社会福祉施設、学校、病院などの要配慮者利用施設の所有者・管理者は、避難確保計画の作成及び避難訓練の実施が義務付けられることになりますので、該当する施設に対して個別に周知するほか、計画の作成や訓練の実施への助言を行ってまいります。
津波災害警戒区域の指定については、再度、災害危険区域との違いを含め、市広報やホームページなどにより市民等に周知するとともに、防災講座や避難訓練において適切な津波避難のあり方などを啓発し、津波死ゼロのまちづくりに取り組んでまいります。
【再質問】
今川 今、市長おっしゃった正確性の部分については、私と違う点があります。私は災害危険区域そのものの設定には特に意義はありません。津波シミュレーション時に設定した防潮堤や構造物そのものが変わったところがあります。もし防潮堤がない状態で災害危険区域に指定されたところで、それが防潮堤があることに変更されていることが反映されていないということの正確性を問題視してきました。だから0㎝から指定しているとか満潮位ではないという部分は問題にはしていません。実際の復興に沿った防潮堤や防護施設等に合わせた正確性のことを言っております。
一点目から順番に確認しますが、適用除外認定についてだいぶ落ち着いてきていると理解しました。実際には災害危険区域の際の部分でしか、この認定申請は出てこないと思いますので、問題ないなと思ったんですが、その申請の中で例えば盛り土2ｍとか高層な建物というようなものはありますか。
佐藤住宅課長 議員お話の通り、極端に高さがあるとか、そういった申請は今のところない状況です。
今川 前に聞いた時には、災害危険区域内にある既存不適格と思われる建物が約1200棟あるという話で、これから時間が経過してくると、そういったところの建て替えとかの問題が出てくるかなと思っています。今は際のところですけれども、今後は災害危険区域内の既存の建物が建て替え期に入った時の申請や相談が増えてくるのかなと思います。そういった意味では継続して追っていかなければいけないなと思っておりました。内部では、この適用除外認定について、何か検討したり話し合う機会はありますか。
佐藤住宅課長 申請の際に、まずは災害危険区域の指定の目的であったり、住宅を整備する区域ではないという趣旨をしっかり我々としては説明しております。加えまして、県の最大想定やその他のリスクも含めて、丁寧に説明しておりますので、ご理解いただいた上で進めております。そこについては、丁寧に説明はしている状況です。
今川 地盤は65㎝沈下した後に56㎝戻ったということですが、質問しなくても普段から市役所内部で情報を共有できていますか。国土地理院のホームページで分かるようになっていますか。
佐藤住宅課長 国土地理院では年1回のペースで公表していたのですが、先ほどお答えしました通り、令和7年4月にその方法を変えたというところがございました。これまでは都度、関係課で共有してきたところでありますが、我々も情報不足であったところもあって、なかなかうまく共有できてなかった部分もありますので、今後、その数値については注視して、庁内の共有も図っていきたいとは考えております。
今川 この部分の影響は、水産、漁港だと思います。基本的に海から離れたところの水準点からの高さはあんまり考えなくていいと思うのですが、やはり主に影響を考えなければいけないのは、水産関係と考えてよろしいでしょうか。
菅原市長 震災後、素早い復旧を遂げたところも含めて、この隆起にはある意味悩まされてきたところです。船上げ場とか岸壁におけるタラップだとか、実際の荷揚げ作業だとか、一部修正しながら工事が行われたところもありますが、その当時っていうのはまだ20何センチの隆起でした。今はその倍ぐらいの隆起をしています。補修につきましては一定程度、国の復興事業であったり、また別な補助事業で対応してきたところでありますけれども、今回のこの数値っていうのは、私もしばらくぶりで見たので、やや驚いています。そういうことに関してはしっかりと今後、必要な補修の場合には東日本大震災の続きであるということを、お伝えして、国のできれば事業の延長線の中で対応すべきことと、沿岸部からしっかりと国に要望していきたいと思っているところです。
今川 この前もお話ししたと思いますけど、ある研究者の発表ではこのまま2mくらいまで上がるんじゃないかという予想を発表されている方がいます。だいぶ前の話ですので、専門家の方にもし会う機会がありましたら、その後、ずっと観測されている方がいると思いますので、今後どういう風になっていくのか、毎年の動きは小さいのですけど、積み重なってくると結構大きな影響が出てくるんじゃないかなと心配もありますので、何かのタイミングを見て、専門家の方にも相談していただきたいと思います。
3点目の災害危険区域の見直しに関しては、いくら話しても平行線なので、分かりました。私はずっとこの問題については諦めませんよという宣言みたいなものです。私的にはやはり、いつかちゃんと整理したいなと個人的には思っています。ただ、市長の立場とか、担当者の立場もわかりますし、市民を混乱させたくないという気持ちもわかりますので、これは今回のところでやめておきます。
最後の津波災害警戒区域の部分は、ハザードマップも津波避難ガイドラインも見直さないという話ですが、今までの最悪の津波想定のところの名称が変わるっていうだけの考えですか。今の災害危険区域とこの法律に基づくレッドゾーン、オレンジゾーンということで、あの建築制限をかけなくちゃいけないところがありますけれども、どう整理されていくのでしょうか。
千葉危機管理監 この件の指定に関しましては、災害危険区域と勘違いされては困るというところもございますので、3月に県が告示をした後に、4月の広報またはホームページなどで周知を図ってまいりたいと思っております。今回はイエローゾーンですが、レッドゾーンについての県の見解というところについてはまだ情報としては持っていません。
今川 1回目の質問にもかぶってくるのですが、避難所で結構長い時間がありますので、防災のことを学べるようなパンフレットを用意しておいたりとか、今回はアンケートでしたけれども、担当職員も結構長い時間詰めてますので、そういった中でヒアリングして、災害のことを話し合えたりとか、嫌な方はいるかもしれませんけど、そういう長い時間の中で、そこに来る方々、相当関心が高い方々ですし、おそらく沿岸に住んでいる方々ですので、知識を高めなければならない方々なので、避難所の運営とはちょっと違ってきますけれども、時間があるときにそういった意識もあると、次の災害に生かせるのかなというふうに思います。
