気仙沼復興レポート044「復興パターン調査と浸水想定(片浜の教訓)」

毎月11日に発表している気仙沼復興レポート。第44弾は「復興パターン調査と浸水想定(片浜の教訓)」をテーマにしました。印刷用のPDFデータはこちら ⇒ 復興レポート㊹片浜

震災直後に国直轄で実施した復興パターン調査は、津波シミュレーション、被災者の意向調査などを行い、市に提供されました。その資料を基礎にして復興計画が策定されました。

このシミュレーション結果は公表されませんでしたが、情報公開請求で確認すると面瀬川の堤防は震災前のままで設定されていました。当然、浸水想定はレベル1津波対応の堤防を設定した災害危険区域と大きく異なります。

この差は復興に影響しなかったのでしょうか。片浜地区でも安全な住宅地整備のための盛土かさ上げが計画されましたが、希望が少ないという理由で断念しています。もし正しい設定でシミュレーションが行われていたら、結果はどうなっていたでしょうか。

今回のレポートは、自分で読んでも内容が難しい気がしますが、復興の過程を知るには重要な内容だと思います。関心がある方はぜひお読みください。後半には市議会9月定例会の一般質問の内容を掲載しました。

【一般質問概要】

◇復興計画の基礎資料となった市街地復興パターン調査の津波シミュレーションについて

気仙沼市の復興構想を検討するため、平成23年度に実施した「東日本大震災の被災状況に対応した市街地復興パターン概略検討業務(その10)」を私が検証する中で、一つのミスを確認しました。市街地の住宅ゾーンの盛り土の高さを検討するために実施した津波シミュレーションは、レベル1津波に対応した防潮堤を整備したうえで、東日本大震災と同じ津波が襲来した場合の浸水状況を確認しましたが、面瀬川の堤防は震災前の高さのままで実際の計画と異なっていたのです。その影響など次の2点について伺います。

【問①】津波シミュレーションでは面瀬川河口の海岸には海抜7.2mの防潮堤が構造物データとして設定されましたが、河川堤防がないことで、片浜、尾崎地区一帯は高いところで地面から3~4mの浸水深となりました。ところが、平成24年7月に指定した災害危険区域の津波シミュレーションでは、河川堤防を計画通り設定したことで、同じ地域でほとんどが1m未満の浸水深にとどまっています。河川堤防を計画通り設定しなかったことで、想定される浸水深が2~3mほど高くなり、浸水域も国道45号気仙沼バイパスまで拡大してしまったのです。この設定ミスに、市はいつ気づきましたか。委託業務期間は平成23年6月から24年3月まででしたが、防潮堤をはじめとする構造物データをまとめた時期、津波シミュレーションが実施された時期とその結果が示された時期を示してください。

【答】菅原市長 復興計画の基礎資料となった市街地復興パターン調査の津波シミュレーションについてお答えします。なお、今回の答弁について、時系列に基づき記述した「一般質問説明資料」を作成しましたのであわせてご覧ください。
本市では松岩・面瀬地区の市街地整備方針を別紙のような経過を経て決定してまいりました。はじめに表の②をご覧ください。市は平成23年7月に義援金申請者の方々を対象に今後の住まいに関する意向調査を実施しております。その中で、希望居住地として「今まで住んでいた場所に住みたい」と答えた方は片浜上区23%、片浜下区で7%と低い一方、「住み慣れた松岩地区内に住みたい」と答えた方は上区42%、下区45%と割合が高い結果となっています。
次に表の①に戻ります。平成23年6月より国土交通省が各地区における復興パターンの検討、基礎資料を作成するに当たり参考となるように「東日本大震災の被災状況に対応した市街地復興パターン概略検討業務(その10)」を開始しております。この業務の中で議員ご質問の津波シミュレーションを実施しており、平成23年6月から条件等を収集し、9月頃に結果が市に提供されています。その際、防潮堤はL1対応とし、面瀬川の河川堤防をTP+2.5m~3.5mに設定し、地区内の盛土高をTP+2.0m~5.8m、県道の一部をTP+7.0mとして、2線堤で整備する設定となっておりました。
このシミュレーション結果は検討の参考資料であり、河川堤防等に関する県の方針も決まっていない状況により、市民向けの公表はしておりません。また検討資料であり、設定にミスがあったわけでもありません。
次に資料ではひとつ飛び③です。その後、県は同年9月に面瀬川の河川堤防も防潮堤と合わせたL1対応で整備する計画を示しています。表の④、平成23年10月に策定した市震災復興計画では、松岩・面瀬地区の記載として、ここは今川議員もお話ししたところですが、「沿岸部は津波の浸水深が深く、今後も大きな被害が生じる可能性があることから、原則として住宅は地区外への移転が望ましいと考えられます」云々とありますが、ここに記載された浸水深は明らかに東日本大震災における当該地区の浸水深を示しております。私も何度も読み返し、ほかの地区と比べてもそう捉えられると思います。また、その時点で県の最新の河川堤防計画におけるL2シミュレーションは行っておりません。
市震災復興計画では、片浜地区が大震災で浸水深が深かったことや7月の意向調査を踏まえ、地区北側の一部を居住系エリアの盛り土かさ上げゾーンとし、松岩駅前周辺や県道西側の一部については都市計画用途地域である準工業地域を踏襲し、産業系エリアの低地ゾーンとして、土地区画整理事業も見据えた土地利用方針といたしました。
次に表の⑤です。その後、12月21日から28日まで各地区で市震災復興計画及び復興事業の説明会を開催しておりますが、片浜地区の方より「震災時の浸水深が大きかったことから土地を売却したい」との意見がありました。
説明会後の年末から表の⑥ですが、市は被災世帯を対象に今後の住まいについての意向調査を実施しました。その中で、今後の住まいの予定を「震災前と同じ」「被災した場所」と答えた方は片浜上区3.4%、片浜下区3.2%と低い一方、「被災していない場所」「市が造成した土地」と答えた方は上区42.4%、下区40.0%と割合が高い結果となっています。
また、表の⑦、市と国土交通省は平成24年1月に被災市街地復興推進地域内の土地所有者を対象に今後の土地利用に関する意向調査を実施いたしました。その中で、松岩・面瀬地区の土地利用について、居住エリアとしての盛土かさ上げゾーンや産業エリア及び公園緑地検討エリアとしての低地ゾーンを検討していることを示し、土地所有者の方々から意向を伺いました。「土地を引き続き所有したい」「買い増しして所有したい」と答えた方は20%、「土地を売却したい」「条件によっては売却したい」と答えた方は51%となりました。
市は片浜地区が準工業地域であることや、これまでの意向調査の結果を受けて、平成24年4月7日に松岩・面瀬地区被災市街地復興推進地域の今後の取り組み予定に係る説明会を開催いたしました。表の⑧です。説明会では、市震災復興計画で示した片浜地区内の居住を前提とした盛り土かさ上げを変更し、産業系用途等に対応した低地ゾーンとする松岩・面瀬地区市街地整備方針を示してまいりました。
続いて表の⑨、災害危険区域を指定するため、市において平成24年5月に津波シミュレーションを実施し、その結果と合わせ、表の⑩、5月29日に松岩地区、5月31日に面瀬地区の方々を対象に災害危険区域指定に係る説明会を、6月上旬には個別相談会を開催して、7月に災害危険区域を指定しております。表の⑪です。なお、津波浸水区域のまちづくり方針策定にあたっては、判断要素は地区ごとに、その特色によりさまざまであっても、土地区画整理事業を選択した鹿折、南気仙沼も含め、プロセス的には概ね同様であります。先ほど私から土地区画整理の面積については、災害危険区域になったところも含めたアンケートで最終的に決めたので、正しいやり方だったかどうかは難しい判断だという話をしました。似たようなことで、この地区においては、南気仙沼地区や鹿折地区と比べると、盛り土してその高さを維持して住むという人があまり多くなかったということでこういう判断をしたのだといま振り返っているところです。現在、片浜地区では低地ゾーンを中心に、有効な土地利用を図るため、敷地整序型の土地区画整理事業の実施を含めたまちづくりの検討を進めているところです。

【問②】平成23年10月に策定した気仙沼市震災復興計画の地区構想において、松岩・面瀬地区の土地利用方針が示されました。片浜地区はかさ上げする住居系エリア、低地の産業系エリア、尾崎地区は公園・緑地ゾーンにそれぞれ色分けしました。沿岸部については、「今後も大きな被害が生じる可能性があることから、原則として地区外への移転が望ましい」との記述があるように、新たな防潮堤を整備しても大きな津波被害が生じることが前提の計画となっています。さらに、土地利用方針で示した産業系エリアは、誤った津波シミュレーションの浸水範囲とほぼ一致しています。結果的に、住居系エリアのかさ上げ計画は住民の希望が少なくて断念しましたが、最初のシミュレーション結果が異なれば、復興計画の地区構想や土地利用で別な方針を示せた可能性があったのではないでしょうか。この問題が、今後の片浜・尾崎地区一帯の復興まちづくりに影響する可能性についても市の考えを伺います。

菅原市長 土地利用方針で示した産業系エリアについてでありますが、L1対応の防潮堤や河川堤防を整備しても、今次津波と同等の津波が発生した際には、片浜地区・尾崎地区は浸水することが想定されておりましたので、住居系の利用ではなく、三陸沿岸道路インターチェンジに近接する環境を踏まえるとともに、準工業地域であることから産業系土地利用をお示ししております。ついては、国が実施した当初のシミュレーション結果と災害危険区域とは範囲と浸水深に違いはあるものの、現在進めている復興まちづくりの方向性に対する影響はほとんどなく、住居も多くの方の意向のとおり安全な場所へ移転しており、津波防災における地域の安全度は相当程度高まったと考えております。

今川 私も資料の通りに理解しておりますが、三点ほど確認したいことがあります。一つはこのシミュレーションが安全な住宅地のかさ上げ高を決めるために実施されており、もしシミュレーション通りにかさ上げするとした場合、片浜地区の住居エリアは何メートルくらいになったのですか。もう一点、災害危険区域では1メートル未満の浸水深になりましたが、その場合のかさ上げに必要な高さは何メートルですか。まずはその二点を伺います。
佐々木都市計画課長 今回の業務の浸水深は一番深いところで3メートル以上、4メートル未満という数字が出ています。災害危険区域では1メートル未満というシミュレーション結果が出ていますが、それを防ぐための盛り土ということではシミュレーションは行っていません。実際にシミュレーションをするとなると、L1対応の防潮堤を越えてどれくらい水量が入ってきて、それが背後の住宅地の方に流れないように盛り土をしなければならないので、単純に水深が1メートル以下だから2メートル盛ればいいかということではない。L1対応の防潮堤を越えてきた水をためる分のスペースもなくてはならなくて、その量に合わせたスペースをどのくらいつくるか、こぼれないように盛り土をどのくらいするか、十分な検討をしないと分からないわけですが、今回は災害危険区域を設定する際には盛り土かさ上げをしないということにしていたので、そこまでの検討はしていません。

今川 盛り土の高さに差が出るということを確認したかった。あえて「設定ミス」という言葉を使ったのは、2線堤で県道という話もあったが、海岸防潮堤を張り巡らせたのに河川堤防をつくらないという選択肢は本当にあったのか。河川堤防も水門もつくらなければ、大きな穴が開いているのと同じですから、そこに気づけなかったのは設定ミスになりませんか。そういうこともありえるということでシミュレーションしたのでしょうか。

菅原市長 もともとこの川の出口は水門になっていました。県がどの段階で水門をやめてバック堤にしたのかということを分からないのですが、もしかしたら最初から今回は水門をずいぶんやぶられたので諦めたとすればご指摘の通りと思うが、まだ水門の可能性を場所によっては残しておくということであれば、一概には言えないと思います。蛇足になるかもしれないが、いまおっしゃっているL1堤防をつくったうえでの浸水深が黄色なわけですが、それを問題にすると鹿折のいまの災害危険区域もほぼそうですし、内湾の災害危険区域もほぼそういう状況にあります。ではすべてを上げたらどうなるかというと、越流した水が流れない形で足し算になってしまうので、浸水深は必ずしも同じく下がっていかなくて、ほかにこぼれるか、そのまま残るかということが、今までさまざまなシミュレーションをした結果、であります。例えば名取の閖上のように、ものすごく危険なんだけれどもどうしても皆がそこに住むんだという意思のもとに、一定程度の面積に対して大きな盛り土をして住宅地を建設するということはありえると思いますが、その議論を見ても分かりますように、ものすごい賛否両論だった。みんなで安全なところに移りましょうという人たちと、当時の市長は閖上をみんなが住むところとして守るんだという強い意志があって、ものすごく復興が遅れてしまったという経過があります。ということも私たちは流れの中で検証しなければいけないと思うし、このころ何が言われていたか、住民から最も求められていた、または政府から求められていたのは、津波シミュレーションをさまざまやってまちづくりを条件を出して市民と相談して決めてくださいということではなくて、市民も含めて早くビジョンを出してくださいよ、早くどうなるのか決めてくださいよ、ということが最も声高に言われていた当時の状況だったということも今回検証する中で再確認しました。

今川 時間がないので最後に一点だけ指摘しておきたいと思います。この表の中で⑥のところに、片浜では3%くらいしか被災した場所に戻りたくないと回答したというデータがありますが、このときの意向調査では同時に別な質問をしています。復興推進地域に限定し、「土地区画整理などでかさ上げし、東日本大震災と同規模の津波でも安全な住宅地を整備した場合の居住希望」を聞いている。この質問には松岩、面瀬を合わせて146世帯、約30%の方が「かさ上げするのであれば戻りたい」と回答しました。市が示している数字は、被災した場所にそのまま住みたいか、戻りたいかを聞いた結果です。当然、3%という数字になる。かさ上げすれば戻りたいという人が30%いたということを説明会で説明しなかったということも今回調べていくうちに分かった。住民の希望が少なかったからかさ上げしなかったという答弁になると、なぜ、かさ上げしたら住みますかという設問の答えを住民に示さなかったのかということになります。その点はどう整理していますか。

佐々木課長 この表に書いてある通り、質問で聞く中ではどうしても被災した場所に戻りたいという答えが少なかった。同じように被災していない場所もしくは市が造成した土地と答えた方は42.4%ということになっている。実際に12月に説明して、震災復興計画の中で土地区画整理をしてこのようにしたいと説明した時には、住民の皆さんから「浸水深が7メートルを超したような状況の中で、いくら防潮堤をつくったとしてもそういう土地には戻りたくない」という意見も頂いたことから、アンケート等も踏まえながら、区画整理事業を諦めたところだし、区画整理をする際には1ヘクタール当たり40人以上という条件もあり、土地を売りたいという人が51%以上になったこともあり、どうしてもその場所に住み続けたいという方が少ないことがありました。そもそも、片浜地区は準工業地区でしたので、住居のほかに工業系の事務所、工場等もありました。そういうことを考えると、1ヘクタール当たり40人以上の計画人口を積み上げることが難しいということも踏まえて、区画整理事業などは諦めたわけでございます。

村上俊一議員 議事進行。シミュレーションの設定ミスという言葉を二回使いましたが、当局は設定ミスがないという答弁を時系列で報告しました。我々は当局の説明を受けながら、10月に復興計画を議決しました。当局が言う「間違いでない」というもとに議決したのに、質問者は設定ミスと言っており、その整合性をしっかりしてもらわないと我々が議決した復興計画そのものの根底が崩れるわけです。その辺の判断を議長はどうしますか。それから、シミュレーションの過ちというよりも、いま質疑を聞いていますと住民説明の仕方が足りなかったとか、住民説明をもう少ししておけば別な誤解が起きなくて済んだのまではないかという質問と答弁もありましたので、そのへんの文言を訂正して頂かないと、議事録にこのシミュレーションが間違っていたということを書かれますと、我々は大変迷惑をするわけですけど、議長はどのように考えますか。

菅原市長 設定したことは検討パターンですので、それはミスではないと思います。それは国がやったことなので、そこをミスと言われれば、私たちはここでは「ミスでありませんよ」と答えることになります。復興計画はそのこととは違うアプローチでつくったということを話した。表の中には、シミュレーションした結果の後にも住民の皆さんの話を聞いているというくだりもある。ですから、ここでミスという言葉が残るとすれば、私たちからは「ミスではありません」という答弁も同時に残してもらわないと、国がやったこと、ものが決まっていないうちの一つのパターンですので、私としてはどっちも入っていればかまわないので、あとはお任せします。

=休憩=

熊谷議長 今川議員、ミスという断定的な表現が誤解を招くと思いますが、「ミスと思われる」であるとか文言の訂正、ミスという言葉を消していただくのが一番であると思うのですが、それは出した段階で議会として承認したことは大変重いものがありますので、そのへんの取り扱いを考えていただけないでしょうか。

今川 海岸堤防を設定していて河川堤防だけ設定されず、水門という話もありましたが、結果的にそこはL2津波が抜けている。今までの考え方ではありえないことで、国もそんな指針は一切出していない。そういう意味で完全にミスだと私は思っています。

菅原市長 国にミスでしたと認めてもらえば仕方ないと思いますが、私たちの立場とすればパターン業務ですので、こちらから差配もできないですし、そのことでも物事を決めたわけでもないという説明をした。そういう中で判断してほしい。

村上議員 我々は10月に復興計画を議決した。当局からこのシミュレーションも含めてあらゆる数字をもって我々は質疑をしながら議決したわけです。それをいまここでそのときはミスだといわれても困ります。ミスではない。

熊谷議長 答弁では公表されていないデータという話があった。議決の際には分からないわけです。

佐々木課長 河川堤防を低いままシミュレーションをかけるのはミスではないかという話でしたが、そのときは河川堤防はどうするか決まっていませんでした。当時は水門があり、その水門を継続していくのか、河川堤防を上げていくのか県の方針が決まっていなかったので、国としては河川堤防の高さを2.5~3.5に設定しましたが、地区内の盛り土高を2メートルから5.8メートル、県道とJRの間を5.8まで高くして、それから片浜の北側を5.7まで上げていまして、背後の方に水が零れ落ちないようにしています。そして県道も7メートルまで上がるという設定で、二線堤で整備したら防げるのではないかという設定でシミュレーションを行っておりました。その後、県は水門をやめて河川堤防をL1と同じようにということになりましたが、それがなってからのシミュレーションを行っていない時でしたので、正しいシミュレーションの結果は次の年の5月くらいになってしまったわけです。それで一般の方々に公表していないということについては、そういうまだ決まっていない設定でございましたので、それで浸水深がいくらですよということになるとかえって混乱を招くことになるということで、我々としてはただL1堤防をつくっても片浜地区は浸水してしまうということを確認しまして、浸水深がどうなるかということはまた別ですけれども、浸水するイコール住居系としては災害危険区域になってしまうので、すでに定まっていた都市計画の用途である準工業をもとに産業系エリアということで進めてきました。

熊谷議長 質問者はミスであるという判断のもとで質問を通告しています。それで当局はミスではないという答弁をしている。それが議事録として残る。

村上議員 質問者は面瀬川の話だけしている。しかし、気仙沼全体の問題だ。

熊谷議長 質問者は個人の考えで質問している。当局はミスではないと答弁している。それでよろしいと思う。

菅原市長 この段階でのシミュレーションは外に出ていない。あくまで検証用なので、議決された災害危険区域については全地区に説明されているので傷はつかない。個人的には市がミスしたように書かれているので嫌なのですが我慢します。

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